Más allá de las críticas que puedan hacerse a la Constitución chilena de 1980, es clave entender que después de cuarenta años es necesario revisar el impacto que ha tenido la aplicación del texto en la práctica democrática y política del país, confrontándolo con los cambios experimentados por Chile y el mundo.
Las nuevas tecnologías, la creciente complicación de las demandas ciudadanas, la necesidad de espacios de participación directa, son cuestiones que impactan en los modelos de democracia actual y permiten revisar e identificar las formas de convivencia y organización requeridos para avanzar en la adhesión a los proyectos democráticos.
Chile no ha tenido la posibilidad de ensanchar su democracia. La Constitución de 1980 concibe la participación política de manera muy restringida, dando la espalda a la participación ciudadana y estableciendo trabas para su modificación.
¿Cuál es la concepción política de la Constitución de 1980?
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“Regímenes Políticos y Participación”, de Corporación Humanas
La dictadura estuvo marcada por una sistemática concentración del poder en la junta de gobierno y por la violación de la Constitución que regía hasta entonces (Constitución Política del Estado de 1925).
Esto hizo que la junta de gobierno buscara generar leyes que justificaran sus actos autoritarios. Inicialmente lo hicieron a través de numerosos bandos y decretos ley, y luego reemplazaron la Constitución de 1925 por el Decreto Ley nº1 (Acta de Constitución de la Junta de Gobierno) [Link al Decreto], en el que se declaró que la junta asumía el “mando supremo de la nación”, esgrimiendo, como justificación del golpe de Estado, la misión de restaurar el orden y la institucionalidad de Chile.
La junta encabezada por Augusto Pinochet llegó a declarar que también asumía el poder constituyente.
La Constitución Política de la República de 1980, redactada por una comisión especialmente designada por la junta de gobierno, representa el proyecto político de la dictadura.
El texto fue dividido en un articulado transitorio (que permitía a la junta de gobierno mantenerse al mando del país hasta avanzar hacia un nuevo modelo de “democracia protegida”) y uno permanente (en la cual entraría en vigencia el articulado permanente de la carta fundamental, que es el que rige hasta hoy).
La democracia “protegida” consagrada por la Constitución de 1980 contempla mecanismos para neutralizar la acción política y la participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. Son los llamados “enclaves autoritarios”:
“Neutralización de la política”: Los enclaves autoritarios pretendían que la voluntad política de la ciudadanía, en democracia, no modificara las reglas del juego y el modelo político impuestos por la dictadura.
Junto con la Constitución, la dictadura realizó las “siete modernizaciones”, que consolidaron el marco neoliberal y de democracia protegida. Estas son:
Atria, F. (2013). La Constitución tramposa. Santiago de Chile: Lom.
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La Constitución chilena establece cuórums muy altos para votar su modificación. Esto no es raro. En todo el mundo se establecen cuórums altos para proteger algunas materias, como los derechos humanos o fundamentales, ante la posibilidad de que mayorías transitorias quieran modificarlas. Lo raro es que se utilicen cuórums excesivamente altos para evitar que se cambien las reglas del juego de la democracia, es decir, que se pretenda limitar la
Capacidad de autodeterminación que tiene el pueblo como soberano.
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Para reformas la Constitución, ésta establece cuórums de 2/3 para algunos capítulos y 3/5 para otros.
En el mes de enero de 2020, el Senado votó sobre una reforma constitucional que consagraba el agua como bien nacional de uso público. Conforme a la Constitución, aquella reforma requería de una mayoría de ⅔ de la Cámara. Votaron a favor 24 senadores/as, y 12 en contra. A pesar de ser mayoría, el proyecto no fue aprobado porque no alcanzó los 2/3.
Para modificar algunas leyes también se requieren altos cuórum:
– Leyes interpretativas de la Constitución: se requiere de ⅔ de los/as parlamentarios/as en ejercicio.
– Leyes orgánicas constitucionales: requieren 4/7.
– Leyes de cuórum calificado: requieren de la mayoría absoluta de los/as parlamentarios/as en ejercicio.
– Leyes ordinarias: requieren la mayoría de los miembros presentes de cada cámara. Estas leyes son la regla general.
Las leyes orgánicas constitucionales son fundamentales en el proyecto político de la Constitución de 1980, por eso se dificulta su modificación. Entre ellas se encuentran las de órganos autónomos (como el Ministerio Público o la Contraloría), el sistema electoral, las concesiones mineras, los partidos políticos, el sistema de educación, los poderes legislativo y judicial, los estados de excepción, entre otras.
Además, esas leyes se encuentran sujetas al control preventivo de constitucionalidad realizado por el Tribunal Constitucional, es decir que por obligación deben pasar por la revisión de ese organismo antes de ser promulgadas.
Tenemos que pensar cómo queremos que sean los mecanismos para reformar la Constitución de manera que esta permita un sano equilibrio entre la certeza de que la Constitución debe mantenerse y la flexibilidad para que nuevas visiones se puedan integrar al texto constitucional.
Se requiere revisar si es necesario, o no, la existencia de leyes orgánicas constitucionales y leyes de cuórum calificado con altos cuórums de reforma como pilares del sistema institucional.
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El Tribunal Constitucional chileno cuenta con un gran poder para limitar o dejar sin vida leyes que han sido aprobadas por el Congreso. En la práctica, este funciona contra el pensar o sentir de la mayoría y es fuertemente influenciado por el sistema político.
Si bien fue reformado en 2005, los acuerdos que se hicieron para lograr su modificación mantuvo su estructura y sus lógicas, logrando que el Tribunal Constitucional se transformara en un “pequeño monstruo” que devora las decisiones tomadas por la mayoría.
Veamos cómo funciona…
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“Regímenes Políticos y Participación”, de Corporación Humanas
El Tribunal Constitucional (TC) controla las normas, es decir, determina si una norma se ajusta o no a la Constitución.
El TC puede determinar la inaplicabilidad (si la norma se puede aplicar, o no) o la inconstitucionalidad (si la norma respeta la Constitución, o no).
La declaración de inconstitucionalidad se puede realizar por control preventivo obligatorio (para leyes interpretativas de la Constitución, leyes orgánicas constitucionales y tratados), es decir, el TC examina la constitucionalidad de estas normas previo a su entrada en vigencia; o realizar un control facultativo, posterior a la entrada en vigencia de las normas.
El TC también tiene funciones respecto de la convocatoria a plebiscitos, contiendas de competencia (resolver a quién le corresponde actuar en caso de que dos o más organismos pretendan pronunciarse sobre un mismo asunto), inhabilidades de parlamentarios/as, entre otras.
Lo integran diez miembros (ministros), nombrados de forma diversa:
– Tres son designados por la presidencia de la república.
– Cuatro, por el Congreso Nacional.
– Tres, por la Corte Suprema.
Duran nueve años en el ejercicio de su cargo y se van renovando por parcialidades (no se nombran todos al mismo tiempo).
En el caso del TC, esto es crítico: en los hechos, se generan dos bancadas de ministros, una de posturas conservadoras y otra de posturas progresistas. El nombramiento de un ministro/a más para una de esas bancadas determina la línea con que se resolverán las causas.
Algunas de estas decisiones polémicas son:
Hay países que han optado por otros mecanismos para resguardar que las normas se ajusten a la Constitución. Por ejemplo:
– El modelo inglés propicia el diálogo entre la justicia constitucional y el poder legislativo: si el tribunal declara incompatibilidad entre el proyecto de ley y la Constitución, el Parlamento reexamina la norma;
– En el modelo canadiense el Congreso puede insistir si es que la justicia constitucional reprueba una norma, mediante lo que se conoce como notwithstanding.
– En otras legislaciones se trabaja bajo los principios de presunción de constitucionalidad de la ley, es decir, se respeta la decisión del Poder Legislativo bajo el entendido de que éste se preocupó de no ir contra la Constitución. Así, se considera revisar la inconstitucionalidad como un recurso extraordinario.
El TC tiene la pretensión de ser la voz autorizada en la interpretación de la Constitución y, con ello, resguardar su vigencia. En rigor, no es la única voz, porque los demás tribunales también interpretan la Constitución, pero es indudable que su jurisprudencia especializada y su peso político son gravitantes. Sus atribuciones, su conformación política y su diseño, que a menudo traba o frena la tramitación de leyes, es uno de los puntos cruciales en la discusión en torno a la estrechez del sistema democrático chileno.
Es necesario revisar la justicia constitucional para que el TC cumpla su función de tutela constitucional, evaluando:
– El mecanismo de nombramiento de sus magistrados/as.
– Las atribuciones que tiene en cuanto al control preventivo de normas.
– Su deferencia respecto del Congreso como órgano de deliberación política.
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“Regímenes Políticos y Participación”, de Corporación Humanas
Las organizaciones sociales llevan años movilizándose y levantando propuestas para avanzar en derechos: a pensiones dignas, a la educación, a la salud, a un medio ambiente libre de contaminación…
La ciudadanía sí participa políticamente: se organiza y articula en pos de reivindicaciones y luchas, desde aquellas que parecen gremiales hasta la exigencia por una nueva Constitución… pero la Constitución de 1980 no lo cree así.
En esta cartilla veremos cómo los ideólogos de la Constitución concibieron lo política, lo social… y la relación entre ambos.
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“Regímenes Políticos y Participación”, de Corporación Humanas
La crisis de legitimidad de las instituciones se expresó con formidable fuerza en las masivas movilizaciones de octubre de 2019, creando la posibilidad del proceso constituyente.
Tras largos años de precariedades y descontentos, la ciudadanía se cansó de no ser escuchados y de no poder incidir en el poder político para mejorar sus condiciones de vida… y salió a protestar.
Las movilizaciones han sido muy políticas en su contenido, vinculando los malestares concretos con el sistema político vigente y su incapacidad para involucrar efectivamente a la ciudadanía en las decisiones que se toman al interior de las instituciones, excluyendo sus voluntades, necesidades e intereses.
Pero esto no fue de un día para otro. Hace años ya la ciudadanía estaba movilizándose: el movimiento estudiantil se convirtió en un actor político insoslayable, desde los tempranos 2000; como también lo hicieron las articulaciones medioambientales, las organizaciones feministas, las de lucha por el derecho a la vivienda, las que luchan por un sistema de seguridad social, entre otras.
Esta participación política que se da en las calles ha sido por años excluida de la institucionalidad… todo se diseñó para que así fuera.
La Constitución (CPR) dice, en su artículo 1: “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía para cumplir sus propios fines específicos”. Este es el principio de autonomía de los grupos intermedios.
Analicemos…
Los grupos intermedios son las organizaciones sociales y, para la Constitución, estos tienen fines específicos relacionados con su propia organización. Por ejemplo, un club deportivo: sus fines se relacionan con tener un lugar donde practicar, ropa deportiva, etc; pero no con pensar políticas públicas para incentivar que las mujeres puedan practicar deporte.
Con “adecuada autonomía”, la Constitución se refiere a autonomía en relación con la política, que trabaja por fines ajenos a los de la organización.
Esta desconfianza en la política y la idea de que esta invade y contamina la sociedad es expresiva del neoliberalismo presente en la Constitución de 1980.
En ello hubo también una intención deliberada de desarticular espacios sociales que se habían politizado crecientemente, tales como sindicatos, colegios profesionales, gremios, entre otros.
Así, la Constitución también prohíbe que una dirigenta o dirigente gremial ejerza una dirigencia en un partido político (artículo 23 de la CPR) y que una organización sindical intervenga en actividades político partidistas (artículo 19, n°9 de la CPR).
La legislación del Derecho del Trabajo, tanto en la Constitución como en las leyes sectoriales, estrechan todavía más el ámbito de acción de las organizaciones de trabajadores/as, estrechando el derecho a la negociación colectiva, huelga y negociación por rama.
La instancia donde la Constitución busca depositar lo político son los partidos políticos, que se constituyen conforme a la ley bajo estrictos requisitos.
Esta visión de la política desconoce que:
La política se expresa en todos los ámbitos de la vida social y, con mayor intensidad, en aquellos espacios en que la sociedad se articula, como ocurre en las disputas sindicales.
Este divorcio intencional entre la sociedad y la política dificulta que las instituciones puedan acoger y procesar las demandas de los grupos organizados de la sociedad.
Lo anterior contrasta con la importante participación con que cuenta el poder empresarial en política, organizado gremialmente, o no.
La participación política en Chile es un lujo que no todos pueden darse.
¿Por qué? Ahí les va:
Porque los derechos sociales están mercantilizados, es decir, se transan en el mercado (se compran y se venden).
Los derechos sociales son parte de los llamados “derechos de segunda generación” (derechos sociales, económicos y culturales), que comprenden las esferas que le otorgan bienestar y desarrollo a la vida humana, como el derecho a la educación, a la salud, a la seguridad social, al trabajo y derechos laborales y, en general, a prestaciones que le otorguen un nivel de vida adecuado.
La Constitución de 1980 garantiza derechos sociales a las personas, pero estos deben ser provistos por el mercado. El Estado solo interviene cuando la iniciativa de mercado no es suficiente. Esto es el principio de subsidiariedad.
A su vez, esto modifica la concepción de ciudadanos, ya que pasamos a ser “titulares de servicios” (no de derechos) que debemos pagar para acceder a nuestros derechos. Así, nos alejamos del concepto de “universalidad”.
La universalidad significa que todos los seres humanos tenemos los mismos derechos humanos simplemente por ser humanos, independientemente de dónde vivamos o cuánto podamos pagar.
La Constitución deja el acceso a los derechos sociales a merced de la capacidad de pago de cada persona. Esto es particularmente crítico, por ejemplo, en materia de educación, salud y previsión, y también tiene un efecto en la participación política de la ciudadanía.
Bajo el principio de subsidiariedad y con la concepción neoliberal de la política, las ciudadanas y ciudadanos nos parecemos más a consumidores que a sujetos políticos, porque nuestras condiciones de empleo determinan el nivel de vida que podemos alcanzar.
En ese esquema, sumado a la separación entre política y vida social, la participación en los asuntos públicos es un lujo que no cualquiera puede darse: requiere tiempo, dedicación y desplazar otros intereses o necesidades en favor de ella. En ese sentido, una sociedad mercantilizada perjudica la participación política sustantiva de la ciudadanía.
En el debate que comenzamos hay que considerar que el valor de la democracia y la participación efectiva de la ciudadanía en las decisiones sobre la vida en común cuente con un diseño constitucional que propicie el encuentro de la vida social y la política institucional. Para ello, es fundamental revisar la regulación de los grupos intermedios bajo la consideración de que la política y la democracia no son peligros para las instituciones, sino su sustento.
Castro, J. (2016). Jaime Guzmán. Ideas y política: 1946-1973. Corporativismo, gremialismo, anticomunismo. Volumen I. Santiago de Chile: Centro de Estudios Bicentenario. Cristi, R. (2001). El pensamiento político de Jaime Guzmán. Santiago de Chile: Lom. Ruiz-Tagle, P. (2016). Cinco repúblicas y una tradición. Constitucionalismo chileno comparado. Santiago de Chile: Lom.
Barros, R. (2005). La Junta Militar. Pinochet y la Constitución de 1980. Santiago de Chile: Universitaria.
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