Cómo se organiza el Estado: distribución del poder y participación ciudadana
¡Ciudadanas al poder! Cómo se organiza el Estado
La forma en que se organiza un Estado tiene directa relación con la distribución del poder de las y los ciudadanos. Chile se define como una república, con una democracia representativa, un Estado unitario, un sistema de gobierno presidencialista y poderes estatales con independencia y contrapesos entre sí.
¿Cuánto poder nos corresponde a las ciudadanas y ciudadanos en este diseño institucional?
En este curso conoceremos cuál es el modelo de Estado y el tipo de democracia que está en la Constitución chilena, qué alternativas existen para ensanchar la democracia… pero antes, explicaremos qué significa que un diseño institucional distribuya poder en una sociedad. ¡Vamos!
… un acuerdo sobre cómo se organiza nuestra vida en común y cómo se ejerce el poder para dar mayor bienestar a los habitantes de un país.
Esto se basa en la idea de que la soberanía reside en el pueblo, es decir, que el pueblo es el que posee el poder político y que, en una democracia, éste delega ese poder en las instituciones.
Así, todas las Constituciones democráticas contienen el diseño de cómo se organiza el Estado (con sus respectivos poderes), cuál es el régimen político y de qué manera la ciudadanía se relaciona e interactúa con las instituciones a través de la participación.
Puedes consultar la definición de Constitución Política en el curso:
Conceptos y definiciones básicas relacionados con los contenidos de la Constitución y el proceso constituyente. Aquí, de la A a la C.
¡A diseñar el Estado!
Para diseñar nuestro Estado, con sus instituciones, debemos entender tres conceptos fundamentales:
¿Qué es el Estado?
Es la institución más relevante dentro de una Constitución:
El Estado es aquella institución que, circunscrita a un territorio determinado, produce las normas bajo las cuales se rigen sus habitantes, siendo la depositaria única del uso legítimo de la violencia.
El Estado tiene tres elementos principales: territorio, población y poder.
Territorio: extensión geográfica en la cual se despliega la autoridad del Estado y sobre la cual se ejerce el poder.
Población: conjunto de personas que residen en el territorio determinado, en el que son sometidos al poder del Estado.
Poder: componente central del Estado. El Estado monopoliza el poder.
La población, es decir, todas nosotras y nosotros, delegamos en las instituciones y autoridades del Estado las atribuciones para que éste cumpla con su finalidad y, al mismo tiempo, tenemos la obligación de cumplir las reglas de la vida en comunidad. Esto se llama principio de sujeción a la ley.
El Estado, por su parte, genera las reglas de convivencia que permiten el desarrollo armónico de las vidas de las personas y el progreso colectivo. Permite así el genuino ejercicio de la libertad.
El Estado debe actuar en defensa de la dignidad humana y de los derechos humanos de todas y todos los que habitan en su territorio.
Los poderes del Estado
Los Estados democráticos se constituyen en torno a tres poderes, que se equilibran entre sí:
Poder legislativo: el que debate y adopta las leyes.
Poder judicial: el que hace cumplir las leyes.
Poder ejecutivo: realiza y administra los servicios públicos.
Las leyes rigen tanto para las instituciones públicas y sus autoridades, como para las personas naturales o jurídicas que no forman el Estado. Esto significa que actuamos bajo el imperio de la ley, para que los derechos de todos y de todas sean protegidos.
La sala de máquinas
Cuando abordamos el desafío de una nueva Constitución lo primero que pensamos es: ¿qué derechos debieran estar en ella? Pero la forma en que se organiza el Estado es tan importante como los derechos: de la institucionalidad depende cuán concentrado está el poder, cuánto autoritarismo y cuánta democracia se ejerce… y, por lo tanto, ¡cuánto podemos avanzar en concretar nuestros derechos!
Este concepto de “sala de máquinas” fue acuñado por el constitucionalista Roberto Gargarella en su libro “La sala de máquinas de la Constitución” (Argentina, 2013).
La organización del Estado nos dará las herramientas y los espacios para lograr que el Estado cumpla con promover y proteger nuestros derechos.
¿Nosotras somos la sociedad?
La sociedad somos todas las personas que, en un lugar y contexto determinado, nos reconocemos como integrantes de una colectividad, con un sentido de pertenencia común.
El Estado es la sociedad políticamente organizada.
Estado y sociedad son dos conceptos que dialogan estrechamente: el primero, desde lo normativo o institucional; el segundo, desde lo histórico.
En la Constitución está escrito cuál es el tipo de Estado que rige a una nación y de ahí se desprende cuál es el modelo de sociedad que promueve el texto constitucional.
La Constitución chilena contempla un Estado que garantiza que el acceso a prestaciones de derechos sociales, como la educación, se satisfagan preferentemente por medio del mercado. Es decir, concibe una sociedad donde la libertad económica prevalece por sobre los derechos de las personas y donde el Estado cumple un papel débil en la promoción y garantía de derechos universales, ya que se le permite actuar sólo a falta de iniciativa privada.
Democracia
Sin democracia el Estado pierde su legitimidad. Cualquier Constitución debe establecer los mecanismos para que la ciudadanía participe y así el Estado mantenga su vínculo con el pueblo soberano, que es el que delegó el poder político en el Estado. Por lo tanto…
El poder estatal que se ejerce debe ser atribuible a la voluntad del pueblo; eso es el principio de soberanía popular.
En la Constitución chilena, como en la mayor parte de las cartas fundamentales, el mecanismo elegido para aquello es la democracia. La democracia en Chile se caracteriza como representativa, teniendo una intensidad más bien baja en las últimas décadas en Chile.
Un sistema democrático determina tres situaciones:
Cómo se producen sus normas para que tengan vigencia en el territorio del Estado.
Cómo se eligen las autoridades estatales.
Cómo debe ejercerse el poder público que ostentan estas autoridades.
Si revisamos la forma que toma la democracia en la Constitución chilena, nos damos cuenta de que:
La Constitución de 1980 no fue construida ni aprobada democráticamente, a pesar de haber creado un poder para la discusión y aprobación de las leyes (el Congreso Nacional).
El poder legislativo cuenta con competencias limitadas para la acción legislativa, lo que no siempre permite que los intereses ciudadanos sean debidamente representados en el Congreso, contribuyendo así a la crisis de legitimidad de las instituciones, a lo que se suma el vicio de origen de la Constitución (su construcción y aprobación antidemocrática).
El poder político genera un pacto social expresado en un texto constitucional, en las instituciones que este contempla, y que se diseña de acuerdo a una determinada concepción del Estado y de la sociedad, la que se ve reforzada por medio de la participación política de las personas, que en última instancia son quienes detentan la soberanía.
Una Constitución determina:
Una forma de Estado, que estructura y distribuye el poder público.
Una forma de gobierno, que se relaciona con el ordenamiento político.
Las formas en que la ciudadanía participa de los asuntos públicos, de las decisiones de la república.
Heller, H. (1955). Teoría del Estado. Ciudad de México: Fondo de Cultura Económico.
Verdugo, M., y García, A. M. (2011). El poder como fenómeno social. En Manual de Derecho Político. Las fuerzas políticas y los regímenes políticos, tomo II (pp. 77-106). Santiago, Chile: Editorial Jurídica de Chile.
A menudo escuchamos a autoridades decir que “no se puede violar el Estado de derecho”. Es que Chile, en su Constitución, se caracteriza por ser un Estado de derecho nacional y unitario. ¿Qué quiere decir eso en la práctica? ¿Cómo queremos organizar nuestro Estado en una nueva Constitución?
Comencemos por entender qué tenemos hoy. ¡Aquí vamos!
Significa que el poder público y también las personas estamos sujetas a actuar dentro de las normas vigentes, y que las leyes deben ser aplicadas con imparcialidad por entidades independientes, como los tribunales de justicia.
Para los poderes públicos, el estándar para juzgar la validez de sus actuaciones es alto, porque su fuerza se basa en la soberanía. La Constitución chilena indica que los órganos del Estado actúan válidamente siempre que:
Sus integrantes hayan sido investidos regularmente, es decir, que hayan asumido sus cargos según lo que establece la norma.
La actuación ocurra dentro de la esfera de las atribuciones del órgano ⎯esto es, según lo que le corresponde hacer al organismo- y en la forma en que prescriba la ley.
Esto se llama principio de legalidad, donde “legalidad” debe entenderse no solamente como apego a las leyes en sentido estricto, sino a las normas jurídicas en su conjunto (Constitución, leyes, reglamentos, decretos, entre otros), que rigen para todos y todas sin privilegios.
Por ejemplo:
La Presidenta o Presidente de la República, según las normas, debe asumir tras ser elegido por el pueblo (no puede tomarse el poder sin ganar una elección) y no puede encarcelar a una persona por decisión propia (ya que esa decisión le corresponde al Poder Judicial).
La Organización de las Naciones Unidas, en 2004, dijo que el marco del estado de derecho “exige que se adopten medidas para garantizar el respeto de los principios de primacía de la ley, igualdad ante la ley, separación de poderes, participación en la adopción de decisiones, legalidad, no arbitrariedad, y transparencia procesal y legal”.
El estado de derecho se opone a la arbitrariedad y otorga legitimidad al ejercicio del poder. Las normas que consagran el Estado de Derechos en Chile son:
Estas normas forman parte de la “parte dogmática” de la Constitución, referida a las bases de la institucionalidad. En torno a ellas se han dictado la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de Administración del Estado (Ley 18.575) y la Ley de Procedimiento Administrativo (Ley 19.880), entre otras.
Estado unitario
El Estado de Chile es unitario:
¿Qué quiere decir que sea un Estado unitario?
Significa que el poder político se organiza en una sola estructura que abarca todo el territorio en el que ejerce la soberanía, bajo una misma legislación, un mismo régimen constitucional y un solo aparato gubernamental. Existe un Ejecutivo, un Congreso, un Poder judicial. Así la Constitución chilena opta por la centralización política.
Se ha definido doctrinariamente al Estado unitario así:
Estado Unitario es aquel que no posee más que un solo centro de impulsión político y gubernamental. Es servido por un titular único, que es el Estado.
Un Estado unitario se caracteriza así porque:
La estructura de poder (la organización política) es única, ya que un solo aparato gubernamental cumple todas las funciones estatales, las y los individuos obedecemos a una sola y misma autoridad, vivimos bajo un solo régimen constitucional y somos regidos por una legislación común.
El poder estatal se ejerce sobre todo el grupo humano que habita el Estado, se dirige a una colectividad unificada. Las decisiones políticas obligan por igual a todos los gobernados.
La organización política abarca todo el territorio estatal y rige para todo su ámbito, sin considerar las diferencias locales o regionales que pudieren existir (García y Verdugo, 2011).
Estados unitarios y gobiernos locales
En los Estados unitarios pueden convivir poderes públicos con relativa autonomía del poder central. En Chile, por ejemplo, los municipios son gobiernos locales con atribuciones circunscritas a las comunas.
“son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas”.
Los municipios eligen a su primera autoridad, alcalde o alcaldesa, quien preside el concejo municipal, que además integran un número de concejalas/es electos también. Este concejo tiene funciones fiscalizadoras, normativas (mediante el instrumento de las “ordenanzas municipales”) y resolutivas, para llevar adelante sus funciones. Los municipios cuentan con autonomía financiera, participan en el ámbito educacional, de salud, de planificación territorial y turismo, entre otros. En la historia, han sido una pieza clave de la institucionalidad, cercana a la ciudadanía en cuanto a la satisfacción de sus necesidades y conducción de sus intereses.
El Estado unitario se opone al Estado federal, en el que no existe un único ordenamiento constitucional, sino la superposición, en capas diversas, de sistemas políticos que conviven en coordinación pero respetando sus autonomías en asuntos determinados.
Por ejemplo:
Estados Unidos de América es un Estado federal, donde convive un Estado central con Estados federados, de modo que hay legislaciones diversas (en ocasiones, contradictorias), y una forma de gobierno compleja que busca equilibrar la unidad nacional con la especificidad de cada Estado.
Descentralización y desconcentración administrativa, ¡no política!
Un Estado unitario (con centralización política) no implica necesariamente la centralización administrativa.
En efecto, el artículo 3° de la Constitución indica que Chile es un Estado unitario, pero administrativamente la acción estatal se descentraliza en lo territorial y funcional, y/o se desconcentra. Además, se promueve la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre territorios.
La descentralización de la administración del Estado comprende la distribución de funciones y la creación de órganos para el cumplimiento de funciones específicas. Estos órganos tienen una independencia relevante respecto de la administración central, pues no están subordinados a ella, sino bajo una posición de supervigilancia, que es menos intensa.
La desconcentración contempla la delegación de funciones a órganos de menor jerarquía para que estos se encarguen de determinadas tareas, traspasando competencias. La Constitución chilena incorpora la descentralización y desconcentración administrativa, pero no política, ya que somos un Estado unitario.
¡Más poder a las regiones!
Las personas que no viven en la capital han levantado las banderas de ¡más poder a las regiones!, fortaleciéndose la idea de tender a grados de descentralización política y hacer así efectivo el desarrollo equitativo de comunas, provincias y regiones al que llama la Constitución.
Esto no significa descentralizar los poderes legislativos, ni judicial… pero sí de el administrativo, tendiendo a generar mayores grados de vinculación política del territorio con sus autoridades, mayor autonomía presupuestaria, un lazo más fuerte y más arraigo entre las decisiones sectoriales y la región, entre otras reformas.
Para avanzar hacia esos objetivos se adoptó la Ley 21.073, que crea a los gobernadores regionales como representantes electos, es decir: ya no serán designados por la Presidencia como el delegado del ejecutivo en el territorio. Esto se suma a una reforma previa que habilitó la elección de las y los consejeros regionales (sí, antes también eran designados).
Lecturas para profundizar
García, V. (2010). Teoría del Estado y Derecho Constitucional. Arequipa, Perú: Andrus.
La demanda de los pueblos indígenas: un Estado plurinacional
En Chile, como en otros países de Latinoamérica, el cuestionamiento al Estado unitario y nacionalno se relaciona únicamente con un territorio que proclama su relativa independencia del Estado central sino, más bien, con la convivencia de naciones diversas, promoviendo la idea de un Estado plurinacional que trabaje por la integración de tales naciones al sistema político ⎯por ejemplo, a través de escaños legislativos reservados⎯, autodeterminación respecto de su desarrollo, entre otras cosas.
Pero la actual Constitución de Chile está lejos de proponder a resolver esa demanda, que incluso es rechazada por algunos sectores de la sociedad… ¿acaso es algo imposible de aplicar en la realidad?
El Estado-nación chileno descansa en una premisa indiscutida por la Constitución de 1980: que Chile es una sola nación, la chilena.
Lo cierto es que aquel concepto no es pacífico en lo absoluto. Naciones distintas a la chilena, tales como los pueblos originarios o indígenas, han sostenido la necesidad de un cambio de perspectiva y el paso a un Estado plurinacional, que reconozca autonomías particulares a estas naciones, permitiendo la convivencia de un sistema constitucional común, que considere a las distintas naciones integrantes del Estado de Chile.
Esta no es una idea loca y aislada.
En el mundo ya existen Estados plurinacionales, como los de Bolivia y Ecuador, con reconocimiento constitucional. Canadá se reconoce como “multicultural”, y Nueva Zelanda contempla escaños reservados para los pueblos aborígenes. Tales características no han implicado una pulsión de secesión o abandono del Estado sino que, por el contrario, ha fortalecido la democracia interna al integrar puntos de vista, agendas políticas y visibilizar pueblos distintos al mayoritario o hegemónico.
Veamos algunos ejemplos:
Constitución de Ecuador
Artículo 1°. El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de manera descentralizada.
Constitución de Bolivia
Artículo 1°. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país.
En la Nueva Constitución necesitamos:
Abrir el debate sobre la plurinacionalidad del Estado, para dar cuenta de las diversas naciones que habitan el territorio de Chile, reconociendo autonomías territoriales y políticas en el marco de la convivencia común, de modo de integrar a las naciones excluidas al régimen institucional y propiciar un nuevo entendimiento sobre la base del reconocimiento de la riqueza que constituye esta plurinacionalidad.
Generar un mandato de efectiva regionalización, descentralización y desconcentración del poder, distribuyéndolo territorialmente de manera que no solo se ejecuten localmente decisiones centrales, sino que también se delibere y decida respecto de asuntos específicos de las regiones, provincias y comunas, potenciando la participación de la ciudadanía local y su cercanía con las materias de debate.
Verdugo, M. y García, A. M. (2010). Formas de Estado. En Manual de Derecho Político. Instituciones Políticas, tomo I (pp. 87-111). Santiago de Chile: Editorial Jurídica de Chile.
La tríada de poderes: ejecutivo, legislativo y judicial
Tradicionalmente, se ha dividido el poder estatal en tres: el poder ejecutivo, el legislativo y el judicial, para garantizar el equilibrio entre ellos y un primer nivel de organización del poder político que el pueblo delegó.
Veamos en qué consiste esta tríada clásica en la Constitución chilena de 1980 y qué otros poderes se crearon su alrededor.
Está encabezado por el Presidente o Presidenta de la República, que tiene muchas atribuciones en gobierno y administración, además de ser una pieza clave para los otros poderes del Estado.
A través del Poder Ejecutivo, el Estado-administrador ejerce tareas para satisfacer las necesidades públicas, de forma continua y regular, con las herramientas que la ley le otorga.
Artículo 24 de la Constitución:
“se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes”.
Poder Legislativo
Genera las normas del estado de derecho, conforme al procedimiento contenido en la Constitución y demás leyes pertinentes.
Este poder es ostentado por el Congreso Nacional de la República, que está formado por dos cámaras: la de diputados y diputadas (o “cámara baja”) y el Senado (o “cámara alta”). El Presidente de la República también ostenta parte de este poder, ya que es considerado “colegislador”.
Poder Judicial
Le compete conocer las causas judiciales, resolverlas y hacer ejecutar lo juzgado, a través de los tribunales de justicia.
Separación de poderes
La separación de poderes es un principio fundamental del constitucionalismo moderno y una de las características clave de un estado de derecho. Se trata de que distintos poderes públicos tienen distintas misiones.
La legitimidad de estos poderes se inscribe en la teoría de la soberanía popular. Se rigen por las leyes de la república y deben actuar conforme a la Constitución, buscando fines públicos.
Esto, que hoy parece obvio, no siempre lo fue.
Históricamente, la separación de poderes y el estado de derecho se han opuesto a los regímenes políticos autoritarios, caracterizados por la concentración del poder, careciendo su abuso de contrapesos.
Prueba de ello es que durante la dictadura chilena el Congreso Nacional fue clausurado y sus atribuciones fueron radicadas en la Junta Militar. Por su parte, el Poder Judicial fue en buena medida capturado por el gobierno de facto, claudicando en su labor de hacer justicia y aplicar el derecho.
Otros poderes
Hay algunas instituciones que no forman parte del Poder Ejecutivo, Legislativo, ni Judicial.
Estas instituciones han surgido con la evolución histórica del Estado, atendiendo las necesidades sociales y el desarrollo político y jurídico de la institucionalidad.
Entre ellas, encontramos:
La Contraloría General de la República: organismo con autonomía constitucional que ejerce control sobre la legalidad de los actos de la administración, como también sobre el control de cuentas de dineros públicos y la contabilidad de la Nación.
El Ministerio Público, organismo autónomo a cargo de la acción penal pública, la investigación y persecución de los delitos.
El Tribunal Constitucional, que determina si una norma se ajusta o no a la Constitución.
El Banco Central, cuya función consiste en “velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos externos e internos”.
Lecturas para profundizar
Gallardo, M. (2003). Íntima complacencia. Los juristas en Chile y el golpe militar de 1973. Antecedentes y testimonios. Santiago de Chile: Frasis.
La participación del pueblo: democracia representativa y sistema electoral
Sin democracia, sin participación de la ciudadanía, el Estado pierde su legitimidad. Por eso, una Constitución debe establecer los mecanismos para que la ciudadanía participe y manifieste su voluntad, que es la que debe guiar el poder estatal.
En la Constitución chilena se ha optado por la democracia representativa. Así, la máxima autoridad del Poder Ejecutivo y todo el Congreso Nacional son electos por la ciudadanía, mediante sufragio.
En esta guía conoceremos el sistema electoral bajo el cual compiten por estos cargos y la concepción de democracia implicada. ¿Hay otros tipos de democracia posible? También lo veremos a continuación.
Chile es una República Democrática (artículo 4° de la Constitución) y “la soberanía reside esencialmente en la Nación” (artículo 5°).
Conforme a la actual Constitución, aquella soberanía que reside en la Nación se ejerce en los plebiscitos y las elecciones periódicas. A excepción de estos dos mecanismos de participación de la ciudadanía misma, son las autoridades establecidas por la Constitución quienes ejercen la soberanía. Existe una fuerte intermediación entre la voluntad de las y los ciudadanos y la realización concreta de la política. Es lo que se conoce como democracia representativa.
Pero la verdad es que en Chile la democracia tiene una intensidad particularmente baja.
Los plebiscitos
A nivel comunal se puede llamar a plebiscito o consulta bajo causales más bien amplias definidas en la Ley orgánica constitucional de municipalidades. Estos plebiscitos tienen implicancias políticas acotadas, ya que suelen relacionarse con temas más territoriales que políticos.
Como contraparte, un plebiscito nacional se puede convocar por causales muy estrechas.
Para convocar al plebiscito que inauguró el proceso constituyente actual fue necesario reformar la Constitución en su capítulo XV para poder consultar a la ciudadanía sobre una nueva constitución y bajo qué mecanismo sería redactada.
Previo a esta reforma, llevada a cabo por la ley 21.200, únicamente se podía convocar a plebiscito en una circunstancia muy específica y calificada: la del artículo 128, esto es, cuando entre el Congreso y la Presidencia hubiera una discrepancia respecto de un proyecto de reforma constitucional, discrepancia que escalara al punto de que el Congreso insistiera con un cuórum de ⅔ o ⅗, habilitando al Presidente para convocar a la ciudadanía a dirimir el desacuerdo mediante plebiscito. Como se observa, es una hipótesis muy limitada. Nunca se convocó un plebiscito nacional bajo aquella norma.
Otra alternativa: ¡Hacia una democracia participativa y paritaria!
La democracia representativa contrasta conceptualmente con la democracia directa, en que la acción política se ejerce sin intermediación, directamente por cada ciudadano.
A menudo nos dicen que la democracia directa es un sistema político impracticable por las dimensiones que tiene una nación, por la complejidad de los asuntos públicos, la envergadura de los territorios y los millones de personas involucradas. Además, los teóricos dicen que la idea de representación es necesaria en la democracia y, lejos de contraponerse a ella, la requiere. En ese sentido, algunos, más que hablar de democracia directa prefieren referirse a “participación ciudadana”.
Pero la democracia representativa y la democracia directa no son dos categorías absolutas que se excluyen mutuamente. A menudo, los regímenes políticos combinan aspectos de uno y otro modelo.
Las democracias representativas pueden incorporar elementos de democracia directa, lo que no disuelve el elemento representativo de la democracia sino que, por el contrario, lo consolida: no hay representación sin posibilidad de que el pueblo ⎯el mandante de las autoridades⎯ se pueda manifestar de forma contundente.
Mecanismos para más democracia directa
Mecanismos de rendición de cuentas de las autoridades públicas
En Chile, la presidencia tiene el deber de rendir cuentas ante el Congreso, anualmente. Las autoridades del poder legislativo ⎯las presidencias de cada cámara⎯, también rinden cuenta ante las demás autoridades del país.
Pero estas instancias constituyen más un discurso político que una cuenta real de las iniciativas llevadas adelante y del avance de planes y programas emprendidos, y no se hallan orientadas al electorado mandante de estas autoridades, sino a la institucionalidad misma.
Mecanismo de revocabilidad de las autoridades
Funciona bajo el concepto de que la ciudadanía otorga, a través del voto, un mandato a sus representantes electos, mandato del que esta autoridad puede alejarse en el ejercicio del cargo, pudiendo perder la confianza de la ciudadanía para hacerlo.
En aquellos casos, la posibilidad de que la soberanía revoque a una autoridad de su cargo sirve para que las y los representantes efectivamente guarden con mayor celo sus acciones y mandato, a la vez que permite, en el evento de crisis políticas, descomprimir la situación, entregando nuevamente a la ciudadanía la posibilidad de elegir autoridades que sí representen a las mayorías. Por ejemplo, la Constitución de Ecuador contempla aquella posibilidad en su artículo 145 [Link a Constitución de Ecuador].
Plebiscitos sobre ciertas materias de especial importancia
Se acude a la ciudadanía ⎯en cuya soberanía se sustenta la institucionalidad⎯ para consultar su opinión de forma vinculante.
La Constitución de Francia, en su artículo 11, contempla la posibilidad de que el Ejecutivo o el Legislativo convoque a plebiscito nacional sobre un proyecto de ley “sobre la organización de los poderes públicos, sobre reformas relativas a la política económica, social y medioambiental de la nación y a los servicios públicos que concurren en ella, o que proponga la ratificación de un tratado que, sin ser contrario a la Constitución, pudiera tener incidencias en el funcionamiento de las instituciones” [Link a Constitución de Francia].
Cabildos ciudadanos sobre determinados temas a discutir
En pos de acercar a la sociedad el debate político encerrado en las instituciones, existe esta posibilidad, que incorpora especialmente a los sectores sociales u organizaciones relacionadas con dichos temas.
Iniciativa popular de ley
Permite a la ciudadanía proponer proyectos para el debate legislativo de forma directa y sin intermediación de las/os parlamentarios. Para ello, se definen umbrales de cantidad de personas que apoyen la iniciativa, como es el caso de las constituciones de España [Link], Portugal [Link], Polonia [Link], entre otras.
Democracia paritaria
El régimen político tiene un importante desafío en relación a la igualdad de las mujeres.
En la Constitución de 1980 el paradigma de sujeto político es el hombre chileno; la igualdad asegurada es solo formal y no sustantiva; el trabajo de cuidados no está reconocido.
Todo eso redunda en un paradigma de exclusión de las mujeres de la comunidad política, lo que se refleja duramente en las cifras de presencia de mujeres en la democracia institucional y otros espacios de toma de decisiones, y en las diversas discriminaciones y violencias ejercidas contra las mujeres. Aquello constituye una injusticia y perjudica también a la democracia en su conjunto.
Una alternativa a este sistema de exclusiones es la democracia paritaria, que amplía y profundiza la democracia mediante la incorporación plena de las mujeres a la participación política, a través de esfuerzos institucionales para terminar con las distintas formas de opresión.
Sistema electoral
Presidente o Presidenta: su cargo dura cuatro años, siendo elegido por sufragio universal en una primera vuelta electoral, si la opción mayoritaria suma más de la mitad de la votación válidamente emitida, o bien en una segunda o balotaje. Quien sea elegido Presidente o Presidenta no puede volver a postularse para otro periodo inmediatamente.
Alcaldes y Alcaldesas: su elección se produce por mayoría relativa de los votos válidamente emitidos, sin posibilidad de una “segunda vuelta”, como en materia presidencial. Se ha dicho que esto perjudica el que las alcaldías electas puedan gobernar con una mayoría contundente. La elección del Concejo Municipal, por otra parte, se hace mediante un sistema proporcional.
Congreso Nacional: La elección parlamentaria es compleja…
Del sistema binominal al actual
Hasta hace pocos años, el sistema electoral consistía en el llamado sistema binominal. En 2015, la ley 20.840 le puso fin a este sistema que, en términos generales, perjudicaba la diversidad en la representación política en el Congreso, fomentando electoralmente la conformación de amplios pactos políticos lo que, a su vez, dificultaba la emergencia de nuevos partidos o coaliciones.
El sistema binominal beneficiaba especialmente a las fuerzas políticas conservadoras y empresariales que, por medio de este mecanismo, obtenían más escaños en el Congreso que aquellos que correspondían proporcionalmente a su votación. Se formaron entonces dos grandes coaliciones políticas, que el sistema empujaba a buscar consensos antes que a la confrontación de ideas, debido al poder de veto de una sobre otra.
El actual sistema, proporcional, avanza en la efectiva representación de la diversidad de sensibilidades y posiciones políticas que se presentan a las elecciones. Sin embargo, se critica este sistema señalando que la elección de una candidatura independiente, que no compite bajo el alero de un partido o coalición política, se vuelve muy difícil.
Lo cierto es que el sistema proporcional pretende que sean las ideas políticas ⎯representadas por colectividades⎯ las que primen por sobre las candidaturas, individualmente consideradas. En este sentido, tal vez debería discutirse acerca de lo difícil que resulta para una agrupación social o política transformarse en un partido legalmente constituido.
La ley 21.238, recientemente dictada, limitó la cantidad de veces que un parlamentario o parlamentaria puede reelegirse en su cargo. Hoy, las y los diputados pueden reelegirse dos veces (completando un total de tres períodos), y senadores y senadoras, una vez (completando un total de dos períodos).
Democracia estrecha
El ejercicio de la soberanía por parte de la ciudadanía no es un continuo de acción política, sino la participación eventual y periódica en elecciones representativas.
Para la mayor parte de la población, su participación formal en la democracia de corte representativo se traduce en ir a votar cada cuatro años por autoridades. O no ir a votar en lo absoluto.
Entre elección y elección, las autoridades que cuentan con un mandato popular no están sujetas a un efectivo control de parte de sus electores, lo que es contradictorio con la calidad de mandatarios de las y los representantes electos. Entonces…
¡La participación ciudadana es estrecha!
Por eso, en la Nueva Constitución hay que poner atención en:
Cómo fortalecer la democracia y con qué mecanismos, para concretar el principio de soberanía popular y el mandato de la ciudadanía a las autoridades públicas, en el sentido de mantener vivo el vínculo entre electores/as y sus representantes y que la voluntad democrática no se exprese solamente de elección en elección.
Considerar la integración de elementos de democracia participativa, tales como plebiscitos para materias de especial relevancia para la población, iniciativa popular de ley, instancias de deliberación política colectiva territorial, rendiciones de cuentas políticas a los/as electores, revocabilidad de los cargos de autoridades electas cuando estas se han apartado de sus mandatos.
Generar herramientas para el fomento de la participación de la ciudadanía en los procesos políticos y la vida institucional democrática del país.
Perfeccionar aún más el sistema electoral para que exprese de la mejor forma posible la diversidad política de la ciudadanía, sin distorsiones.
Lecturas para profundizar
Cobo, R. (2002). Democracia paritaria y sujeto político feminista. En Anales de la Cátedra Francisco Suárez, pp. 29-44. Granada, España.
Gargarella, R. (1997). Crisis de la representación política. Ciudad de México: Fontamara.
Nohlen, D. (1995). Elecciones y sistemas electorales. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad.
Soto, F. (2010). El rol de los mecanismos de democracia directa y representativa: El debate entre Kelsen y Schmitt. En Anuario de filosofía jurídica y social, 28, pp. 149-178. Santiago de Chile: Sociedad Chilena de Filosofía Jurídica y Social.
El régimen de gobierno de Chile es presidencialista. La pieza principal del poder estatal es el Presidente de la República, que encabeza el poder ejecutivo y con fuertes atribuciones en lo legislativo e injerencia en el judicial.
En esta guía se explica qué es el presidencialismo, cómo funciona en la realidad, y da luces para equilibrar mejor el poder del Estado en una futura nueva Constitución.
La función primordial de la Presidenta o Presidente de la República es gobernar y administrar el Estado. Como jefe de Estado tiene las funciones de:
Estar al servicio del bien común.
Darle a la población protección, integración e igualdad de oportunidades.
Tender al desarrollo común y equitativo.
Respetar y promover los derechos humanos.
Para llevar adelante sus tareas, designa ministros/as y subsecretarios/as de su exclusiva confianza como colaboradores directos para llevar adelante el programa político que le otorgó una mayoría electoral.
Su poder se extiende a las regiones a través de las intendencias y las secretarías regionales ministeriales (SEREMIS). Este organigrama de poder cuenta con miles de funcionarias y funcionarios de la administración pública, que destinan su trabajo a la satisfacción de las necesidades públicas conforme a las leyes y las políticas, planes y programas impulsados por el gobierno.
Presidencialismo
En Chile el Presidente o Presidenta cuenta con más atribuciones que gobernar y administrar el Estado, ya que el Regimen de gobierno es presidencialista.
El presidencialismo se identifica por:
Es elegido popularmente por la ciudadanía, y no por el Parlamento, como en los casos de Dinamarca o España.
Como máxima autoridad, no puede ser removido del cargo porque otro poder público lo obligue a dimitir, lo que no impide que en una acusación constitucional pueda ser declarado culpable por notable abandono de deberes.
La jefatura del Estado y del gobierno corresponden a la misma autoridad.
¿Cuáles son las atribuciones adicionales que tiene el Presidente de Chile?
Estas están explicadas en el Artículo 32 de la Constitución.
Nombramiento de otras autoridades
La presidencia nombra, con acuerdo de otros órganos, a:
Las y los magistrados de los tribunales superiores de justicia.
Las y los ministros del Tribunal Constitucional.
El Contralor o Contralora General de la República.
El Fiscal Nacional y el Defensor o Defensora Nacional.
La participación del Ejecutivo en el nombramiento de autoridades puede ser considerado como revestidor de legitimidad para quienes son nombrados, pero también es verdad que estas designaciones tensionan a aquellas instituciones y funcionarios que, pese a su independencia, deben cuidar que sus acciones sean tenidas a bien por el Ejecutivo, en cuyas manos recaen futuros nombramientos.
La presidencia debe, conforme a la Constitución:
“Velar por la conducta ministerial de los jueces y demás empleados del Poder Judicial y requerir, con tal objeto, a la Corte Suprema para que, si procede, declare su mal comportamiento, o al ministerio público, para que reclame medidas disciplinarias del tribunal competente, o para que, si hubiere mérito bastante, entable la correspondiente acusación”.
Colegislador
La Presidenta o Presidente tiene fuertes atribuciones como colegislador:
Concurre a la formación de leyes, sancionándolas y promulgándolas. También puede citar a las ramas del Congreso, dictar decretos con fuerza de ley (que son leyes), e intervenir en la ratificación de los tratados internacionales, junto al Congreso.
La Presidencia maneja los tiempos y materias sobre las que se debate en el Parlamento, lo que limita el poder real del Congreso en tanto poder en el que se delibera y se decide sobre qué materias pronunciarse. Este predominio del Ejecutivo se ve expresado en la facultad de disponer urgencias legislativas, la iniciativa exclusiva de ley y el veto presidencial.
Iniciativa exclusiva de ley
Hay algunas materias sobre las cuales sólo el Presidente puede enviar proyectos de ley, es decir, el Congreso no puede proponer leyes sobre ellas.
Entre estas materias se encuentran las relacionadas con: materia tributaria, servicios públicos, cualquier materia que comprometa financieramente al Estado, en relación a la negociación colectiva sindical o seguridad social.
¿Cómo afecta esto?
Un ejemplo es la iniciativa parlamentaria de “posnatal de emergencia”, que se discutió ente marzo y agosto de 2020. La discusión se enfocó principalmente en si las diputadas autoras del proyecto de ley tenían o no atribuciones para presentarla: el oficialismo argumentaba que no las tenían, ya que la materia era iniciativa exclusiva del presidente y, por ello, el proyecto era inadmisible por inconstitucional.
Luego de semanas de negociación política, finalmente se llegó a un acuerdo de compromiso, logrando que la iniciativa saliera adelante.
Urgencia
Es una herramienta que permite que el Ejecutivo influya sobre el ritmo legislativo. Es la imposición de un plazo para la discusión y despacho de una determinada iniciativa de ley. Solo la presidencia puede poner urgencia, y no los integrantes del Congreso.
El veto presidencial
Es la facultad que tiene la Presidenta o Presidente para desaprobar un proyecto ya tramitado íntegramente por el Congreso. Puede desaprobar con una adición (agregar texto), supresión (suprimir texto), o modificación en el texto. Cuando esto ocurre el proyecto es enviado de vuelta a la Cámara de origen para que se acojan las observaciones que haga el Ejecutivo, o bien, para que se insista en el proyecto aporbado antes por el Congreso, para lo que se requiere una mayoría de ⅔.
Potestad reglamentaria
Es la posibilidad de crear normas “en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes”, según establece la Constitución.
Los peligros del sistema presidencial
Juan Linz, académico constitucionalista, señala que un sistema presidencial tiene diferentes peligros:
La legitimidad dual: que genera una competencia por la legitimidad política al proveer una autoridad elegida directamente que puede tener una oposición en el Parlamento.
Una elección de “suma cero”: debido a las atribuciones del presidente, este se posiciona por encima de un partido perdedor con bajas posibilidades de acción.
Un mandato fijo: la duración de cierta cantidad de años puede provocar una mala gestión política o bien estancamiento por falta de acuerdo con el Parlamento, entre otras.
De todas maneras, el presidencialismo cuenta con algunos contrapesos. El Congreso puede contrapesar al Ejecutivo con las siguientes herramientas:
La adopción de acuerdos parlamentarios que el Presidente debe atender y responder hasta dentro de treinta días por el ministerio que corresponda (artículo 51 de la Constitución)
La interpelación de ministros y otras autoridades.
La acusación constitucional al Presidente de la República, a ministras y ministros, a magistradas y magistrados de los tribunales superiores de justicia, y a generales de las fuerzas de defensa nacional (artículos 52 y siguientes).
La facultad de crear comisiones investigadoras.
Estas son algunas de las facultades más relevantes para contrapesar al Presidente.
Además, el Ejecutivo requiere del Senado para aprobar el nombramiento de altas autoridades del Poder Judicial, y de ambas cámaras para la aprobación de los tratados internacionales y para los estados de excepción constitucional.
Hacia una nueva Constitución
En la Nueva Constitución hay que poner especial atención…
En relación a la presidencia de la república:
La revisión de características tales como la duración del mandato presidencial y la posibilidad de reelección, para mejorar el diseño que permita llevar adelante de la mejor manera un mandato de gobierno.
La cantidad de cargos de exclusiva confianza que designa la presidencia, para integrar a la mayor parte de ellos a estatutos funcionarios basados en la capacidad y mérito, es otro aspecto de esta revisión.
En relación al Congreso Nacional:
Evaluar las ventajas de tener un congreso bicameral por sobre uno unicameral.
Fortalecer su peso en relación al Poder Ejecutivo.
En relación al Poder Judicial:
Revisar los mecanismos de designación de las y los magistrados para resguardar la necesaria independencia de la función judicial.
En relación al Régimen de Gobierno:
Si se busca moderar el fuerte presidencialismo de la actual Constitución en pos de un mejor equilibrio entre poderes, que permita su diálogo y encuentro democrático, es relevante revisar el uso de las herramientas de veto, urgencia e iniciativas de ley, para que no radiquen solo en manos del Ejecutivo, como están concebidas hoy.
Asimismo, debe revisarse la posibilidad de que el Congreso tenga un mayor contrapeso sobre el Ejecutivo, pudiendo influir en el gabinete y políticas gubernamentales con más flexibilidad ante cambios de escenario político.
Lecturas para profundizar
Cristi, R. y Ruiz-Tagle, P. (2006). La república en Chile. Teoría y práctica del constitucionalismo republicano. Santiago de Chile: Lom.
Linz, J. (1993). Los peligros del presidencialismo. En Larry, D. y Plattner, M. (coord..). El resurgimiento global de la democracia. Ciudad de México: Universidad Autónoma de México.
Sierra, L. (ed.) (2016). Diálogos constitucionales: La academia y la cuestión constitucional en Chile. Santiago de Chile. Centro de Estudios Públicos.
